公益信託制度之法制架構、監督機制與實務爭議-信託法第69條、第83條及第84條規定註釋

15 Jul, 2024

法令摘要：

公益信託制度係現代私法體系中結合財產運用與公共利益之重要法律工具，其核心規範以信託法第69條為基礎，並透過主管機關許可、監察人制度與行政監督機制加以運作。公益信託制度係現代法制中結合私人財產運用與公共利益實現之重要法律機制，其透過信託關係，使私人資產得以長期、穩定且具有目的性地投入公益活動，並在不設法人之情形下，提供一種高度彈性之制度選擇。公益信託制度之核心課題，在於如何在「私法自治」與「公共監督」之間取得適當平衡。唯有在維持制度彈性之同時，逐步強化透明性、責任性與監督機制，方能使公益信託回歸其制度本旨，真正發揮促進社會公益與資源有效配置之功能，並成為現代法制中兼具效率與正當性之重要制度工具。

律師註釋：

公益信託制度以其設立門檻低、組織彈性高及運作效率佳等特性，已成為現代社會中促進公益活動之重要法律工具。相較於財團法人須具備一定資本額、固定組織及嚴格治理結構之要求，公益信託得透過契約設計快速成立並投入運作，具有高度制度靈活性，亦有助於引導民間資源進入公益領域。公益信託制度目前正處於「高度彈性」與「有效監督」之間的張力狀態，其優點與缺點實為同一制度特性之兩面，如何在維持彈性之同時強化制度控制，乃未來法制發展之關鍵。

一、公益信託之法律定義與制度定位

依信託法第69條規定，所謂公益信託，係指以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公共利益為目的之信託。此一規範明確揭示公益信託之核心在於「目的」，而非受益人之具體存在，亦即只要其設立目的具有公共利益性，即得成立公益信託，而不以特定受益人之存在為必要。

從體系上觀察，信託法第1條將信託界定為以財產移轉為基礎，並依特定目的為管理或處分之法律關係，而第69條則在此基礎上，進一步區分信託為公益信託與私益信託兩大類型。公益信託之制度本質，在於透過私法上之信託架構，承載公法上之公共利益目的，形成一種兼具私法自治與公共監督之混合型制度，其核心特徵即為「私法形式、公法目的」。

具體而言，公益信託雖因其公益性質而設有第八章之特別規定，例如主管機關許可、監督機制及監察人制度等，但其基本法律關係，仍屬信託法所規範之信託關係，故於第八章未特別規定之事項，仍應回歸適用第二章至第七章之一般信託規範，包括信託之成立、受託人義務、受益權內容及信託關係之變更與消滅等。

此一「準用規定」之制度設計，具有重要法制意義。其一，確保公益信託制度不致成為孤立之特別制度，而仍維持與整體信託法體系之一致性；其二，避免立法重複，提升法制之簡潔性與效率；其三，透過一般信託規範之補充，使公益信託之法律適用更為完整與周延。

然而，實務上亦須注意，於適用第84條準用規定時，應優先考量公益信託之特殊性。例如，受益人不特定性、主管機關監督及公益目的之優先性，均可能影響一般信託規範之適用方式。換言之，準用並非機械適用，而須進行目的性限縮或調整，以避免違反公益信託制度之本旨。

就實務見解而言，法務部對於公益信託之認定標準，已透過多次函釋加以明確化。例如，法務部95年3月2日法律字第0950003361號函即指出，公益信託之成立，須以「不特定多數人之利益」為目的，其受益對象不得限於特定人或特定團體，否則即難認屬公益性質。又法務部101年9月14日法律字第10103107040號函進一步說明，公益信託所稱「公共利益」，應從整體社會觀點加以判斷，並非僅以形式上標示公益名稱即當然成立，仍須就其實質內容是否符合公益目的為具體審查。

此外，法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦強調，公益信託之受益人應具不特定性及開放性，若信託利益之實際歸屬仍集中於特定可得確定之對象，即有違公益信託制度之本旨。此等函釋見解，已逐步建構出公益信託之核心判斷標準，即必須同時具備「公共利益性」與「受益人不特定性」兩項要素。

就信託法第83條而言，其明定：「未經許可，不得使用公益信託之名稱或使用易於使人誤認為公益信託之文字；違反者，由目的事業主管機關處新臺幣一萬元以上十萬元以下罰鍰。」此一規定之核心目的，在於防止公益信託名稱之濫用，維護社會大眾對公益信託之信賴基礎。

公益信託因具備公共利益性質，並享有一定程度之社會信任與制度優惠，若允許未經許可者任意使用相關名稱，將可能誤導社會大眾，甚至形成詐欺或不當募資之風險。是以，第83條透過行政罰之設計，建立名稱使用之事前控管與事後制裁機制，確保「公益信託」一詞之使用具有法律正當性與制度專屬性。

公益信託名稱之使用，應以經主管機關核准設立為前提，並須與其實際公益目的相符。若僅形式上使用公益名義，而未經合法設立，即可能構成違法行為。此一規範，不僅具有行政管理功能，亦具有維護市場秩序與保護公益信賴之制度意義。

綜上所述，公益信託並非僅以形式上之目的宣示為足，而須透過實質審查確認其是否真正服務於社會整體利益。此一制度定位，使公益信託在法律上兼具財產管理工具與公共政策實現手段之雙重功能，並成為現代法制中連結私人資產運用與公益發展之重要制度設計。

二、公益信託與私益信託及財團法人之比較

公益信託與私益信託之核心差異，首在於受益人結構之不同。私益信託係以特定受益人之利益為中心，其法律關係之運作，係透過受益人直接行使請求權與監督權以確保信託目的之實現；反之，公益信託則以不特定多數人之利益為目的，其受益人通常不具體存在或難以特定，致使受益權之行使與監督機制無法依賴傳統私法架構。基此，制度上乃須引入主管機關監督與信託監察人制度，以填補受益人監督功能之空缺，形成具有高度外部監督色彩之信託型態。

就實務見解而言，法務部95年3月2日法律字第0950003361號函即明確指出，公益信託須以不特定多數人之利益為歸屬對象，若受益範圍可具體特定，即應回歸私益信託之範疇。另法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦強調，公益信託之判斷，應以受益結構是否具開放性與不特定性為核心標準，此一見解進一步鞏固公益信託與私益信託之分界基礎。

另一方面，公益信託與財團法人雖同具公益性質，然其法律結構與制度運作仍存在本質差異。財團法人依民法及財團法人法之規定，係具備法人格之法律主體，具有獨立權利能力與行為能力，其財產為法人所有，並透過董事會等機關運作；反之，公益信託並不具法人格，其信託財產於法律上係歸屬於受託人名下，但受信託目的之拘束，並形成一種「形式所有、實質分離」之財產結構。

關於此點，法務部101年9月14日法律字第10103107040號函即指出，公益信託係屬信託法律關係之一環，其財產並非成立獨立法人，而仍以受託人為對外權利義務主體，此與財團法人之組織型態截然不同。亦即，公益信託係以「財產管理關係」為核心，而財團法人則係以「組織體」為核心，兩者在法律定位上分屬不同制度類型。

進一步言之，公益信託在制度設計上具有顯著之彈性優勢。其設立不以一定財產規模為必要，亦無須設置固定之組織架構或人事制度，且得依信託契約自由規劃財產運用方式。相較之下，財團法人之設立須具備最低基金要求，並須設置董事、監察人等機關，且受較為嚴格之行政監督與會計規範拘束。

公益信託制度之設計目的之一，即在於提供相較於財團法人更具彈性之公益實現工具，使民間得以較低制度成本參與公益活動，從而促進公益事業之多元發展。此種「低門檻、高彈性」之制度特性，使公益信託在近年逐漸成為企業與高資產個人進行公益規劃之重要法律工具。

綜合而言，公益信託、私益信託與財團法人三者，分別代表「不特定利益之財產管理」、「特定利益之財產安排」與「具法人格之公益組織」三種不同制度模式。其差異不僅體現在受益結構與法律人格上，更反映於監督機制、設立程序與運作彈性之整體制度設計，構成我國公益法制中多層次且互補之制度架構。

三、公益信託之成立要件與主管機關許可

公益信託之成立，除須符合信託法第1條所揭示之信託基本構成要件，即財產移轉與特定目的之存在外，尚須依信託法第70條規定，取得目的事業主管機關之許可，始得成立。此一「許可主義」之採行，顯示公益信託並非純粹私法自治之產物，而係具有高度公共性之制度安排，其成立須經國家機關之實質審查。

就制度功能而言，主管機關之許可具有雙重意義：其一，係針對信託目的是否符合公共利益進行事前審查，以防止制度遭濫用；其二，則係透過許可行為，建立後續行政監督之法律基礎，使主管機關得於信託存續期間持續介入監督。

實務上，法務部對此已有明確函釋。例如，法務部101年9月14日法律字第10103107040號函指出，公益信託之設立須經目的事業主管機關許可，且該主管機關對於信託之設立、監督及必要時之撤銷，均負有權責。又法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦進一步說明，公益信託之主管機關，應依其信託目的之性質分別認定，例如涉及教育事項者由教育主管機關負責，涉及社會福利者則由內政主管機關負責。

此外，法務部95年3月2日法律字第0950003361號函亦指出，主管機關於審查公益信託時，應就其目的是否符合公共利益、財產運用是否合理、受託人是否具備適格性等事項進行綜合判斷，而非僅作形式審查。此顯示許可程序具有實質審查之性質。

從制度設計觀察，此種依目的事業分別由不同主管機關負責之「分散式監督模式」，固然有助於發揮各該機關之專業審查能力，使公益信託之運作更符合其特定領域需求，然亦可能導致審查標準不一致、監督強度差異及法制適用分歧等問題，進而影響制度之整體一致性與法律安定性。是以，如何在專業分工與制度統一之間取得平衡，已成為公益信託法制發展之重要課題。

四、公益信託之當事人結構與權限分配

公益信託之法律關係，涉及多元主體，其基本結構包括委託人、受託人、受益人、信託監察人及目的事業主管機關等五大要素。此一多元主體架構，反映公益信託兼具私法與公法性質之制度特徵。

首先，委託人係信託關係之發動者，其透過信託契約或遺囑設定信託目的並移轉財產，惟於公益信託中，委託人於信託成立後，其權限通常受到一定限制，以避免干預公益目的之實現。其次，受託人則為制度運作之核心主體，其對信託財產具有管理及處分權限，並負有忠實義務及善良管理人之注意義務。

依信託法第22條規定，受託人應依信託本旨，為受益人之利益處理信託事務；第25條則規定，受託人原則上應親自處理信託事務，非經許可不得任意委由第三人代為處理。此等規範確立受託人於信託關係中之高度信賴地位。

關於受託人權限之界線，法務部101年9月14日法律字第10103107040號函亦指出，受託人雖為信託財產之名義所有人，但其權利之行使，應受信託目的與契約內容之拘束，不得逾越信託本旨。此一見解揭示，受託人之權限並非基於所有權之自由處分，而係一種受目的拘束之管理權限。

再者，公益信託之受益人通常為不特定多數人，其權利難以具體行使，故制度上引入信託監察人，以代表受益人行使監督權限。信託法第75條即明定，公益信託應設監察人，其得以自己名義為受益人之利益行使權利。

此外，目的事業主管機關於公益信託中亦扮演重要角色，其除負責事前許可外，並依信託法第72條等規定，得對信託事務進行檢查、命令改正，甚至於必要時撤銷信託許可，形成一種行政監督機制。

綜合而言，公益信託之權限分配，係在「受託人決策權」、「監察人監督權」與「主管機關行政監督權」三者之間形成動態平衡。其中，受託人負責實質運作，監察人負責權利監督，主管機關則負責制度性控制，三者相互制衡，共同確保公益信託目的之實現。

五、信託監察人制度與監督功能

依信託法第75條規定，公益信託應設置信託監察人，其制度目的在於補足受益人不特定或難以具體行使權利所產生之監督缺口。監察人係代表受益人利益之法定監督者，其得以自己名義行使與信託有關之權利，包括提起訴訟或非訴訟行為，例如請求撤銷受託人違反信託本旨之處分、請求損害賠償或要求回復原狀等，藉以確保信託目的之實現。

從制度定位觀察，監察人之功能並非參與經營或決策，而係以「外部監督」為核心。此一定位，於法務部函釋中已獲明確確認。法務部102年7月4日法律字第10203507830號函指出，信託監察人之職權，應限於監督受託人之行為是否合法及是否符合信託目的，不得介入信託財產之管理決策。另法務部101年9月14日法律字第10103107040號函亦強調，若監察人同時具備指示受託人之權限，將導致其兼具監督與決策雙重角色，產生利益衝突，並使監督機制形同虛設。

因此，實務見解已逐步建立監察人權限之界線，即監察人應專注於監督功能，而不得進一步轉化為實質決策者。此一界線具體體現於以下三項原則：其一，監察人僅具監督權限，負責檢視受託人行為之合法性與適當性；其二，監察人不得介入信託財產之運用決策，以避免權責混淆；其三，監察人不得取代受託人之法律地位，亦不得對外行使屬於受託人之管理處分權。

此等原則之確立，反映公益信託制度中「權責分離」之基本設計，即由受託人負責決策與執行，由監察人負責監督與制衡，兩者各司其職，以維持制度運作之健全性。若任由監察人兼具指示權，將導致責任歸屬不明，進而破壞信託制度之核心結構。

六、受託人義務與運用決定權之核心地位

在公益信託制度中，受託人為信託法律關係之核心主體，其負有高度信賴義務，並對信託財產之管理與處分負最終責任。其中，最具關鍵性之權限，即為「信託財產之運用決定權」，此一權限不僅係受託人職務之核心內容，亦係其承擔法律責任之基礎。

依信託法第22條規定，受託人應依信託本旨，為受益人之利益處理信託事務，並負善良管理人之注意義務；第23條及第24條則進一步規範其違反義務時之損害賠償與利益返還責任。此一規範體系顯示，受託人之權限與責任具有不可分離性，亦即「有決策權，始負責任」。

就此，法務部函釋亦多所闡明。法務部101年9月14日法律字第10103107040號函指出，受託人對於信託財產之管理，應具備實質決定權，不得僅形式上為管理者，而實質上依他人指示行事。另法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦明確表示，若信託契約約定由第三人（如監察人或委員會）決定信託財產之運用，而受託人僅負形式執行義務，則該約定可能違反信託制度之本質，並有使受託人責任空洞化之疑慮。

換言之，若信託契約設計為受託人不具裁量權，而僅依他人指示進行處分，則將產生權責不一致之問題：實際決策者不負法律責任，而名義上之受託人卻須對外負責，此種結構顯然違反信託法之基本精神。

因此，實務上普遍認為，受託人應保有最低限度之實質決策權，並對其決策結果負完全法律責任。此一原則可概括為「決策權與責任一致原則」，亦即誰決定，誰負責。此原則不僅係受託人責任體系之核心，亦為維持信託制度運作正當性之基礎。

綜合而言，公益信託制度之運作關鍵，並非僅在於財產之形式移轉，而在於透過受託人之專業判斷與責任承擔，使信託財產得以依其目的妥善運用。受託人若喪失實質決策權，則整體制度將流於形式，無法達成公益信託之制度目的。

七、公益信託之監督機制：行政與司法雙軌

公益信託因其以公共利益為目的，並涉及不特定多數人之利益保障，其監督機制自不宜僅依私法自治運作，而須導入強化之公法監督體系。依信託法第72條規定，主管機關得隨時檢查信託事務之處理情形，並得命受託人提供相當擔保或採取其他必要措施，以確保信託財產之安全與信託目的之實現。此一規範明確賦予主管機關主動監督之權限，使公益信託之運作具有持續性之行政監督基礎。

在具體權限內容上，主管機關除具有一般檢查權外，尚包括數項實質干預權限。首先，於信託目的無法實現或有重大變更必要時，主管機關得依信託法相關規定介入變更信託條款；其次，若公益信託之運作違反許可要件或嚴重偏離公益目的，主管機關得撤銷其設立許可；再者，對於受託人違反法令或信託本旨之行為，主管機關亦得命其限期改正。此等權限之整體設計，使公益信託之監督具有明顯之行政法色彩，並形成一種「持續性行政監督關係」。

就實務見解而言，法務部101年9月14日法律字第10103107040號函即指出，公益信託之主管機關，對於信託之設立、監督及撤銷，均負有全面性之權責，其監督權限並非形式審查，而係包含實質審查與必要干預之權限。另法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦強調，主管機關得依具體情形要求受託人提供相關資料或採取補救措施，以確保信託運作符合公益目的。

然而，公益信託之監督並非完全由行政機關獨占，司法機關亦保有一定介入空間，形成所謂「行政—司法雙軌監督體系」。例如，當受託人違反信託本旨或侵害受益人利益時，利害關係人或信託監察人得向法院聲請救濟，法院得依信託法相關規定，命受託人改正行為、負損害賠償責任，甚至於特定情形下解除其職務。此一司法監督機制，補強行政監督可能之不足，並提供權利救濟之最終保障。

綜合而言，公益信託之監督體系係由行政機關之事前許可與事後監督，結合司法機關之個案審查與救濟功能所構成。此種雙軌設計，一方面確保公益目的之持續實現，另一方面亦避免行政權過度集中，形成制度上之權力分散與相互制衡。

八、稅制優惠與制度濫用問題

公益信託因其具備公共利益性質，於現行法制下享有多項稅務優惠，包括遺產及贈與稅之減免、不動產相關稅負優惠，甚至於特定情形下得享有所得稅上之租稅優惠。此等優惠措施，係基於鼓勵民間資源投入公益活動之政策考量，亦為公益信託制度得以發展之重要誘因。

然而，隨著制度運作日益成熟，實務上亦逐漸出現利用公益信託進行租稅規劃甚至規避稅負之情形。例如，部分案例中，委託人將股票或其他資產捐贈設立公益信託，以取得稅負減免後，再透過各種安排使該資產或其利益實質回流至原委託人或其關係人，形成「形式公益、實質私益」之運作模式。

對此，主管機關已逐步透過函釋與政策調整加以回應。財政部及法務部相關見解均指出，公益信託之租稅優惠，應以其確實符合公益目的為前提，若其運作結果違反公益本質，則不應享有稅務優惠。此一立場，顯示稅制優惠與公益性質之間具有密切連動關係。

近年制度改革方向，亦逐步朝向防止濫用與強化透明之目標發展。其主要措施包括：其一，禁止信託財產或其收益回流委託人或特定關係人，以確保公益資源不被私用；其二，要求公益信託達成一定比例之公益支出，以避免資產長期累積而未實際運用於公益目的；其三，強化資訊揭露義務，包括財務報告公開及運作透明化，以提升外部監督之可能性。

法務部102年7月4日法律字第10203507830號函亦曾指出，公益信託之運作應符合其公益目的，主管機關得就其實際運作情形進行審查，若發現有偏離公益本質之情形，得採取必要之監督措施。此一見解顯示，公益信託之合法性並非僅於設立時判斷，而須持續檢視其運作是否符合公益性。

綜合觀察，公益信託制度已由初期強調「設立促進」之政策導向，逐漸轉向「防止濫用」與「強化監督」之發展階段。在此過程中，稅制優惠不再僅為鼓勵工具，而係與公益性之實質實現緊密連結。未來制度發展，應持續強化公益判斷之實質審查，並透過透明化與責任機制之建構，確保公益信託真正回歸其制度本旨。